Union africaine et CPI: chronique d'un divorce à petits pas

Les chefs d’Etat africains n’aiment pas beaucoup la Cour pénale internationale (CPI) qui enquête sur les infractions aux droits de l’homme commises par les leurs, les juge et les envoie en prison. La colère grondait depuis 2009 lorsque le tribunal international de La Haye lança un mandat d’arrêt à l’encontre du président soudanais Omar el-Béchir accusé de crimes graves perpétrés au Darfour. Ce mandat d’arrêt empêche l’homme fort de Khartoum de voyager librement dans les pays signataires du Traité de Rome qui a créé la CPI il y a 15 ans. Selon les dispositions du Traité, ses hôtes sont obligés de l’arrêter s’il met les pieds sur leur territoire, l’arrêter et le remettre à la CPI.
Une résolution non-contraignante
N’ayant pas réussi à obtenir du tribunal ni l’annulation du mandat d’arrêt visant le président soudanais ni l’immunité pour les présidents en exercice, les dirigeants africains réunis au sommet de l’Union africaine à Addis-Abeba, le 30 et le 31 janvier 2017, ont entériné le principe d’un « retrait collectif » du tribunal de La Haye. Cette décision adoptée pendant une réunion à huis clos marque une nouvelle étape dans les relations turbulentes entre l’Union africaine et la CPI, même si les 34 pays signataires du Traité (sur les 54 que compte l’UA) (1) ne se sentent pas tous concernés par cette décision. Le Nigeria, le Sénégal et la Côte d’Ivoire s’opposent catégoriquement à toute idée de sortie de l’institution de La Haye. D’autres dont le Botswana, le Cap-Vert, le Liberia, la Tanzanie, la Zambie ont demandé plus de temps pour déterminer leur position.
La question du retrait collectif de la CPI demeure un sujet hautement clivant en Afrique. Or, le dernier jour du sommet d’Addis-Abeba, ce sont les chefs d’Etat qui se sont saisis du dossier mis sur le tapis par le président kényan Uhuru Kenyatta, qui a été lui-même dans le collimateur de la Cour avant d’être relâché faute de preuves. Le sujet avait fait l’objet de débats houleux lors d’une réunion préparatoire du sommet, mais les chefs d’Etat sont parvenus finalement à un accord collectif sur leur retrait de la CPI, sans pour autant réussir à l’assortir d’un calendrier de sorties précis. La résolution ne figure pas dans le document final du sommet.
Non-contraignante sur le plan juridique, cette résolution est surtout un signal de soutien aux pays qui souhaitent faire la démarche pour quitter la CPI, comme l’ont déjà fait trois pays subsahariens : le Burundi, l’Afrique du Sud et la Gambie. La question qui taraude les observateurs : combien de pays vont suivre l’exemple de ces trois Etats pionniers ?
Conséquences
« Aucun, à mon avis », répond le juriste Desiré Assogbavi qui est le représentant d’Oxfam au siège de l’UA en Ethiopie. « Je ne m’attends pas à un retrait massif des Etats africains dans un quelconque proche avenir, poursuit le chef d’antenne de l’ONG britannique. Deux raisons à cela : premièrement, parce que le concept de retrait massif n’existe pas en droit international. Les Etats africains ayant signé individuellement le Traité de Rome, ils ne peuvent en sortir qu’individuellement, comme l’ont fait les trois pays qui ont demandé de quitter la CPI en 2016. Et deuxièmement, parce que la résolution n’appelle pas à un retrait immédiat, se contentant d’apporter son soutien aux pays qui ont quitté la juridiction de La Haye. »
Ce point de vue est partagé par Stéphanie Maupas qui a publié en 2016 un ouvrage très remarqué sur les heurs et malheurs de la CPI intitulé Le Joker des puissants. Pour cette spécialiste du tribunal international de La Haye, « cette résolution ne changera en rien les relations déjà difficiles entre l’UA et la CPI, mais aucun retrait collectif n’est envisageable, car il n’y a pas de consensus sur la question parmi les Etats membres. »
« D’après mes sources, enchaîne Désiré Assogbavi, c’est une minorité d’Etats au sein de l’UA qui donnent de la voix, car leurs leaders craignent d’être accusés par la Cour de crimes qu’ils ont pu parrainer ou couvrir. C’est notamment le cas de Yoweri
Museveni de l’Ouganda qui a lui-même référé à la Cour le cas de son opposant Joseph Kony, mais à partir du moment où les enquêtes de la CPI ont révélé que l’armée ougnadaise est elle-même impliquée dans des crimes de guerre, Museveni a pris ses distances. Aujourd’hui, il dénonce à qui veut l’entendre l’« afrocentrisme » et l’« amateurisme » de la CPI. »
Suivie de conséquences immédiates ou pas, la résolution de l’UA ne manquera pas d’influencer un peu plus la perception très négative qu’on a de la CPI en Afrique où elle est perçue comme le bras justicier d’un Occident colonial. « Cette décision renforce surtout, explique Stéphanie Maupas, les conditions d’un éventuel retrait de l’Afrique de la CPI, alors que celle-ci reste le seul tribunal pénal permanent pour les victimes d’atrocités dans le monde. » « Politiquement, il sera plus difficile pour les pays africains d’afficher leur soutien à la Cour », ajoute un juriste sénégalais.
Enjeux
« Le retrait des Africains de la CPI sera un camouflet pour cette institution dont la création en 2002 avait pourtant suscité beaucoup d’espoir en Afrique parmi les victimes d’atrocités et d’agressions qui restent pour la plupart du temps impunies », estime Alioune Fall, professeur de droit à l’Université Montesquieu, de Bordeaux. En pleine rédaction d’un ouvrage sur les relations compliquées entre l’UA et la CPI, ce dernier rappelle que le Sénégal était le premier pays à adhérer à cette institution et qu’avec 34 Etats parties au Statut de Rome qui a conduit à la création de la Cour pénale internationale, l’Afrique constitue le bloc régional le plus nombreux à faire partie de la CPI, devant l’Amérique latine et les Caraïbes (28 Etats), l'Europe occidentale (25 Etats), le groupe Asie-Pacifique (19 Etats) et l'Europe orientale (18 Etats).
Fondée en 2002, sous l’égide de l’ONU, la CPI est une juridiction permanente à compétence universelle chargée de juger les personnes (et pas les Etats) accusées de génocide, de crimes contre l’humanité, de crimes d’agression et de crimes de guerre. L’idée en avait été lancée à la conférence de Rome quatre ans plus tôt, alors que le génocide du Rwanda était encore dans tous les esprits. Le souci des pères fondateurs dont faisait partie l’ancien secrétaire général des Nations unies Kofi Annan était de créer un tribunal international pour en finir une fois pour toutes avec l’impunité des autorités politiques et militaires jusqu’au sommet des Etats.
Le fonctionnement pratique de l’institution s’est révélé plus problématique. Limitée dans ses compétences, puisqu’elle ne peut se charger des affaires qu’en cas de défaillance des juridictions nationales, la Cour de La Haye s’est très vite retrouvée avec sur les bras des plaintes sur des crimes perpétrés sur le continent africain, où de nombreux Etats sont dans l’incapacité de mener à bien des poursuites, faute d’infrastructures judiciaires adéquates. Ainsi, sur les dix « situations sous enquête » à la CPI au jour d’aujourd’hui, neuf concernent les pays africains.
Ce constat accablant est à l’origine de la perception de la CPI en Afrique comme l’expression d’un impérialisme judiciaire occidental, chargé de punir les chefs d’Etat africains. Et cela, bien que, comme sa procureure la Gambienne Fatou Bensouda n’a eu cesse de le rappeler, la plupart des dossiers africains lui aient été référés par les Etats africains eux-mêmes ! Celle-ci a par ailleurs indiqué lors de la conférence des Etats-parties en novembre 2016 à La Haye que des examens préliminaires sont en cours sur une dizaine de conflits dans d’autres régions du monde, notamment en Colombie, en Afghanistan, en Palestine et en Ukraine. C’est l’étape qui précède celle des poursuites, appelée « situation sous enquête » dans le jargon de la Cour. Celle-ci s’est par ailleurs saisie du cas des crimes de guerre commis en Géorgie pendant la guerre éclair d’août 2008 et s’apprête à lancer des poursuites.
Des corrections, trop tardives, selon Alioune Fall. « S’il est vrai qu’il y a une grande part de mauvaise foi chez les chefs d’Etat africains qui n’apprécient guère que la Cour s’acharne sur leurs pairs, on ne comprend pas pourquoi, s’interroge-t-il, la procureure n’a pas engagé des poursuites contre l’Américain George Bush, le Britannique Tony Blair ou l’Israélien Ariel Sharon qui, eux aussi, ont du sang sur les mains. » Et le professeur Fall d’énumérer la liste des dysfonctionnements qui minent à ses yeux la crédibilité de la CPI : rôle du Conseil de sécurité des Nations unies dont seuls deux membres permanents sont signataires du Statut de Rome, dossiers mal ficelés conduisant à des abandons de charges, notamment dans l’affaire relative au chef d’Etat kényan Uhuru Kenyatta, sentiment de deux poids deux mesures dans le procès intenté contre l'ancien président ivoirien Laurent Gbagbo alors qu’aucune poursuite n’est engagée à l’encontre des membres des forces pro-Ouattara, la qualité des enquêtes, la protection insuffisante des témoins…
Quant à l’UA, elle a, pour sa part, fait depuis plusieurs années de la question de l’immunité des chefs d’Etat et de gouvernement en exercice, ainsi que de celle des hauts fonctionnaires, son cheval de bataille dans la guerre qu’elle livre à la CPI, surtout depuis le lancement du mandat d’arrêt contre le Soudanais el-Béchir en 2009. « Cette question de l'immunité ne peut  être tranchée par la CPI sans que soient réécrits les statuts de la Cour », explique la spécialiste Stéphanie Maupas. « L’immunité totale pour les chefs d’Etat n’a jamais été possible s’agissant des crimes relevant du droit international », renchérit Desiré Assogbavi d’Oxfam International.
Alternative ?
Y a-t-il une alternative à la CPI pour les Etats-membres de l’UA dont l’Acte constitutif (Article 4) fait expressément la guerre à l’impunité ? Pour les pays pourfendeurs de la CPI (notamment le Kenya, le Zimbabwe et le Rwanda, sans compter le trio qui a déjà claqué la porte) cette alternative est toute trouvée. Ils défendent le renforcement des pouvoirs de la Cour africaine de la justice et des droits de l’homme de sorte qu’elle soit compétente pour juger et punir les crimes graves sur le plan panafricain. « L’Afrique doit juger ses propres enfants », proclament leurs représentants.
Réformée à Malabo en juin 2014 l'autorisant à fonctionner en tant que cour pénale, cette juridiction a l'avantage aux yeux de ses défenseurs de garantir l’immunité des chefs d’Etat et de gouvernement en exercice. Seulement, pour entrer en vigueur, elle doit encore être ratifiée par plusieurs Etats. Cette ratification qui risque d'être longue permettra-t-elle d'assurer le bien-fondé de cette nouvelle juridiction internationale ? Rien n'est moins sûr, si l'on en croit Desiré Assogbavi. Selon ce dernier, « la non prise en compte de la fonction officielle de la personne mise en examen a été une avancée majeure dans la lutte contre l’impunité et pour la protection des victimes. Aussi, en reconnaissant l’immunité aux accusés au motif du pouvoir qu’ils exercent, la nouvelle entité sera en désaccord avec le rejet de l’impunité que consacre la Constitution de l’UA. » Selon d'autres observateurs, cette immunité pourrait même servir aux chefs d'Etat d'incitation à s'accrocher encore plus longtemps au pouvoir, ralentissant le processus de démocratisaion en cours sur le continent depuis les années 1990. 
(1)    Les 34 pays africains signataires du Statut de Rome sont : Afrique du Sud, Bénin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Cap-Vert, République du Congo, République démocratique du Congo, Comores, Côte d’Ivoire, Djibouti, Gabon, Gambie, Ghana, Guinée, Kenya, Lesotho, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Maurice, Namibie, Niger, Nigeria, Ouganda, République centrafricaine, Sénégal, Seychelles, Sierra Leone, Tanzanie, Tchad, Tunisie, Zambi